Czas Garwolina

Orzekając 9 marca 2016 r. o niekonstytucyjności nowelizacji ustawy TK z 22 grudnia 2015 r., Trybunał Konstytucyjny za podstawę prawną wyroku przyjął „bezpośrednio stosowalne przepisy konstytucji oraz ustawę o TK w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą”, jednak „z wyłączeniem jej niektórych przepisów”, a nie, jak stwierdza prof. Z. Kmieciak, ustawę o TK w wersji sprzed jej nowelizacji („Wyrok czy niewyrok, czyli o różnicy między składem ustrojowym a składami orzekającymi”, Dziennik Gazeta Prawna z 29 marca 2016 r.). Takie działanie zdaniem TK jest uzasadnione, gdyż „nie jest dopuszczalne, aby te same przepisy były równocześnie podstawą i przedmiotem orzekania”. Do tego aspektu uzasadnienia aprobująco odwołuje się prof. Z. Kmieciak, wskazując, iż „zapadłe w tych okolicznościach orzeczenie TK byłoby dotknięte kwalifikowaną wadą prawną” i podważałoby „nie tylko legalność, ale i racjonalność poczynań trybunału”.

Trudno uznać poprawność tego rozumowania. Ustawa o TK w brzmieniu nadanym nowelą grudniową jest objęta domniemaniem konstytucyjności, więc jest wiążąca dla organów stosujących prawo, w tym także dla TK. Domniemanie to może zostać obalone przez TK, ale dopiero po przedstawieniu podczas rozprawy dostatecznie spójnej argumentacji pozwalającej w wyroku uznać, iż ustawa jest niezgodna z konstytucją. Natomiast w analizowanym przypadku mieliśmy do czynienia z nieznaną konstytucji i dotychczasowemu orzecznictwu TK formą uznania niekonstytucyjności ustawy niejako przed rozprawą. Prawidłowe zastosowanie ustawy o TK powinno polegać na wydaniu wyroku – na podstawie konstytucji i ustawy o TK – stwierdzającego, że ta ustawa jest niekonstytucyjna. W takim działaniu nie tylko nie ma oznak nieracjonalności, ale jest konsekwentne przestrzeganie domniemania konstytucyjności ustawy.

Pamiętać przy tym należy, że stwierdzenie niekonstytucyjności jakiejkolwiek ustawy rodzi skutki ex nunc, co oznacza m.in., że wszystkie akty jej stosowania podjęte do chwili jej eliminacji z systemu prawa pozostają w mocy (stwierdzenie przez TK niekonstytucyjności przepisów ustawy nie skutkuje automatycznym uchyleniem lub stwierdzaniem nieważności wydanych na ich podstawie orzeczeń sądowych lub decyzji administracyjnych). Stosując te niebudzące zastrzeżeń w doktrynie prawa ustalenia do sytuacji powstałej na skutek zaskarżenia do TK noweli grudniowej, stwierdzić należy, iż wydanie wyroku na jej podstawie jest aktem stosowania ustawy w okresie jej obowiązywania (objętym domniemaniem konstytucyjności), późniejsze (nieco) stwierdzenie jej niekonstytucyjności nie ma wpływu na wydany na jej podstawie wyrok (który jest powszechnie obowiązujący i ostateczny). Wyrok dotyczący tej ustawy jest więc aktem stosowania tejże ustawy. Inaczej mówiąc, ani wniosek o zbadanie konstytucyjności ustawy, ani przebieg rozprawy, ani nawet wynik głosowania trybunału nie uchylają domniemania konstytucyjności ustawy, następuje to bowiem dopiero w dniu wejścia w życie orzeczenia TK o jej niekonstytucyjności (art. 190 ust. 3 konstytucji). Z tym momentem ustawa jest wyeliminowana z systemu prawa, a jej dalsze stosowanie niedopuszczalne.

Faktem jest natomiast, iż orzekanie o konstytucyjności ustawy o TK tworzy specyficzną sytuację. W postępowaniu przed TK jeden akt występuje w podwójnej roli: jest podstawą orzekania i jednocześnie przedmiotem kontroli. Pozbawiony konstytucyjnych podstaw jest jednak wniosek, jakoby z tej szczególnej sytuacji wynikało prawo TK do niestosowania (pominięcia) go. Takie postępowanie pozostawałoby także w sprzeczności z dotychczasową linią orzeczniczą TK. Bezpośrednie stosowanie konstytucji nie może bowiem prowadzić do „pomijania obowiązujących regulacji ustawowych”, „orzekania na podstawie konstytucji zamiast orzekania na podstawie ustawy” czy też stanowić „podstawy odmowy zastosowania (...) przepisów ustawowych” (zob. wyroki o sygn.: P 12/98, P 4/99; P 8/99; P 8/00) ani tym bardziej stwierdzenia przez TK niekonstytucyjności ustawy poza rozprawą.

Podobnie rzecz się ma z kwestią składu orzekającego.

Ustawa o TK w brzmieniu nadanym nowelą określa nowe zasady kompletowania składów orzekających TK w poszczególnych sprawach objętych kognicją TK. W świetle przybliżonej powyżej linii orzeczniczej pominięcie rozwiązań ustawowych i orzekanie tylko na podstawie konstytucji budzi poważne zastrzeżenia. Przywołana przez prof. Z. Kmieciaka argumentacja – wbrew, jak można sądzić, intencjom autora – potwierdza tylko tę tezę. Jeśli bowiem przepis konstytucji określający liczbę sędziów TK (art. 194 ust.1) ma charakter „czysto ustrojowy, a nie procesowy” i nie przesądza „o składzie w jakim TK orzeka” w poszczególnych kategoriach spraw, to nie nadaje się on do bezpośredniego stosowania. Określenie składów orzekających TK – jak słusznie zauważa prof. Kmieciak – zostało pozostawione do unormowania w ustawie (na mocy art. 197 konstytucji). Nie sposób natomiast zgodzić się z Profesorem, gdy stwierdza, że w tej kwestii zastosowano ustawę. TK w uzasadnieniu posługuje się bowiem nieznaną ani konstytucji, ani ustawie kategorią „pełnego składu w danych warunkach faktycznych i prawnych”, co prowadzi do stwierdzenia, iż pełny skład to 12 sędziów TK. Ustalenie takie jest efektem określonej wykładni postanowień konstytucji, a nie wynikiem stosowania ustawy. Jeśli Trybunał zastosowałby ustawę o TK to skład orzekający w przedmiotowej sprawie wynosiłby co najmniej 13 sędziów TK (możliwość zastosowania ustawy o TK sprzed jej nowelizacji odrzucił sam TK).

TK zastosował więc bezpośrednio przepis art. 194 ust. 1 konstytucji, dokonując jednocześnie jego interpretacji. Pozostawiając na boku zastrzeżenia co do możliwość bezpośredniego stosowania tego przepisu (z jednoczesnym pominięciem przepisów ustawy) należy w tym miejscu skoncentrować się na poprawności dokonanej przez TK interpretacji ww. przepisu. W celu uzasadnienia swojej tezy TK stwierdził, że w świetle art. 194 ust. 1 konstytucji „w procedowaniu pełnego składu Trybunału może maksymalnie wziąć udział 15 sędziów”. Podczas gdy przepis ten (jak i cała konstytucja) nie używa w ogóle terminu „pełny skład TK” (jest to pojęcie ustawowe). Na jego podstawie – zakładając, iż jest możliwe bezpośrednie jego stosowanie – nie sposób przyjmować, że TK mógłby działać inaczej niż tylko i wyłącznie w konstytucyjnym składzie. Przy takim ujęciu skład 15 sędziów TK jest synonimem pojęcia „Trybunał Konstytucyjny”. Tak więc sformułowanie „TK orzeka” (art. 188 konstytucji) przy bezpośrednim stosowaniu konstytucji (tj. bez ustawy określającej składy TK) należy rozumieć jako „15 sędziów TK orzeka”, gdyż tylko wtedy mamy do czynienia z Trybunałem.

Jeżeli więc w danym momencie funkcjonowania TK w jego składzie nie ma konstytucyjnej liczby sędziów, to - bez względu na przyczynę owego braku - nie może on orzekać wyłącznie i bezpośrednio na podstawie konstytucji. W takiej sytuacji niezbędna jest ustawa ustanawiająca zasadę orzekania przez TK w składach sędziowskich. Dopiero na takim tle pojawia się krytykowana przez prof. Z. Kmieciaka kwestia utożsamiania ustrojowego składu organu kolegialnego z jego składem orzekającym. Otóż, samo przeprowadzenie takiego rozróżnienia jest możliwe przy założeniu, że przepisy konstytucji są rozwijane w ustawie. To ustawa określająca organizacje TK i tryb jego funkcjonowania pozwala na ww. dystynkcję. Jest to możliwe, gdyż – jak zauważa Z. Kmieciak – konstytucja nie w prowadza „w tym przedmiocie żadnych rygorów, ograniczeń czy zastrzeżeń”. W takiej sytuacji też nie budzi zastrzeżeń stwierdzenie wskazujące, iż w pełnym składzie orzekającym „może maksymalnie” wziąć udział 15 sędziów. Natomiast przy bezpośrednim stosowaniu przepisu art. 194 ust. 1 konstytucji obie kategorie („konstytucyjny skład TK” oraz „skład orzekający TK”) mają ten sam desygnat, a TK nie jest uprawniony do samodzielnego określania liczby sędziów w składzie orzekającym, nawet jeśli przemawiałby za tym ważne względy. Jeśli przyjąć więc, że TK może odwołać się bezpośrednio do analizowanego artykułu konstytucji, to konsekwentnie musi on orzekać w konstytucyjnym składzie 15 sędziów (lub posłużyć się ustawowymi regulacjami składów orzekających).

Nie przesądzając w niniejszym artykule najistotniejszego na tym etapie sporu o TK zagadnienia zasadności decyzji Prezesa RM o niepublikowaniu rozstrzygnięcia TK z 9 marca 2016 r. stwierdzić należy, iż skład TK w jakim zapadało owo rozstrzygniecie był nieprawidłowy. Przy założeniu bezpośredniego stosowania konstytucji skład ten powinien wynosić 15 sędziów, przy zastosowaniu ustawy o TK - co najmniej 13 sędziów TK.

Marek Dobrowolski

.